Lors de leur visite du Conseil de l’Europe à Strasbourg, la promotion 2018 du Master Affaires Européennes de la Sorbonne a rencontré Jean-Philippe Bozouls (directeur du congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe). L’équipe de Barbarie revient sur les moments clé de l’entretien qui permette de mieux comprendre ces deux géants de l’Europe.

La construction européenne est un champ de bataille où s’affrontent diverses conceptions de ce que devrait être et devenir l’Europe. Deux de ces grands acteurs, l’Union européenne et le Conseil de l’Europe témoignent de cette volonté de rapprochement des peuples, tout en oeuvrant de façon différente. Quelles sont leurs visions et sont-elle complémentaires ou contradictoires ? Peut-on parler de concurrence entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne ?

Palais de l'Europe

Aux origines du Conseil de l’Europe: la paix et les droits de l’Homme

Créé au sortir de la Seconde Guerre mondiale afin de réunifier le continent et d’assurer une diplomatie stable, le Conseil de l’Europe reste une institution assez méconnue, souvent même confondue avec d’autres institutions européennes. C’est le traité de Londres qui en 1949 fonde cette organisation dont le but principal est d’assurer le maintien des droits de l’Homme sur le territoire européen, de l’interdiction de la torture à la prévention de la corruption en passant par les droits de l’enfant.

Le Conseil de l’Europe réunit 47 Etats ayant adhéré à la Convention Européenne des Droits de l’Homme ; cela représente la quasi-totalité du continent, à l’exception de la Biélorussie qui ne respecte pas la condition d’adhésion principale, l’abrogation de la peine de mort. Quatre années avant la création de la CECA, le Conseil avait donc déjà l’ambition de représenter une coopération politique comme diplomatique, mais le manque de clarté dans les fonctions de cette “maison commune européenne” a rendu sa mission difficile. Il a été un temps question de laisser au Conseil de l’Europe le soin d’organiser la défense du continent, seulement une organisation concurrente, fondée un an à peine avant le conseil a rapidement endossé ce rôle, il s’agit de l’OTAN.

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La victoire d’un fédéralisme sur l’intergouvernementalisme

Depuis sa création le Conseil de l’Europe est une institution intergouvernementale (où chaque Etat conserve sa souveraineté). Cette vision de la coopération entre Etats a été mise en échec par l’efficacité du transfert de souveraineté qui s’est opéré au sein de la Communauté économique européenne. En effet, une approche tendant vers le fédéralisme a permi une coopération plus efficace entre Etats. De cette coopération approfondie est née l’Union européenne raflant le titre d’organisateur politique du continent européen, titre auquel aspirait le Conseil de l’Europe.

Ainsi, au fur et à mesure de l’approfondissement de l’Union européenne, le Conseil de l’Europe a perdu en compétences et influence. Afin de perdurer, il se rattache aux valeurs défendues par la Convention Européenne des Droits de l’Homme. C’est pourquoi le Conseil devient essentiellement une institution normative sans pour autant gagner en pouvoir coercitif de par son organisation qui empêche un véritable transfert de souveraineté même au niveau juridique. Ce changement est cristallisé par la création de la Cour Européenne des Droits de l’Homme en 1959 qui veille à la bonne application de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Elle a la particularité de pouvoir être saisie par n’importe quel individu qui aurait subi une violation de ses droits fondamentaux par l’un des pays signataires de la Convention.

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Jean-Philippe Bozouls au Conseil de l’Europe s’entretient avec la promotion 2018

“l’élargissement est la plus grande catastrophe de l’UE”

-Jean-Philippe Bozouls, directeur du congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe

Toutefois, l’Union européenne n’est pas exempte de dysfonctionnements. Comme en témoigne le retrait du Royaume Uni de l’UE, on constate un échec de la politique d’élargissement développée depuis 1973. Pour Jean-Philippe Bozouls “l’élargissement est la plus grande catastrophe de l’UE”. Cet élargissement serait selon lui le résultant d’une pression des britanniques pour amoindrir l’approfondissement de l’Union. D’une certaine façon, le Brexit pourrait ainsi permettre aux Etats restants d’aller librement vers un approfondissement de l’Union, de retrouver une dimension plus fédéraliste jusqu’alors entravée par le Royaume-Uni. Cependant, M. Bozouls estime que cette union approfondie ne verrait pas le jour de sitôt. En effet, même si les chefs d’Etat et de gouvernement des pays membres de l’Union européenne se déclarent en faveur d’un approfondissement désormais possible, il existe dans les faits toujours une certaine réticence à déléguer leur souveraineté. C’est pourquoi, selon lui, “l’Europe n’est pas aujourd’hui une zone qui ait une forte expression politique […], il n’y a pas beaucoup de gouvernements courageux”.

Ainsi, s’inclinant devant la représentation politique et l’intégration économique de l’UE, le Conseil de l’Europe réussit à s’adapter en devenant le garant des droits de l’Homme et des libertés fondamentales.

Une concurrence de prérogatives entre les Cours 

Comme mentionné précédemment, il existe de fait une concurrence exacerbée entre le Conseil de l’Europe et l’UE, qui se constate avant tout au niveau des prérogatives et de l’influence de chaque institution. Ainsi, UE et Conseil ont chacun des institutions ayant des domaines de capacité équivalent. Cependant, chez l’Union européenne le pouvoir de ses institutions sont plus grande s’étant construite par un transfert de souveraineté. Les institutions du Conseil, elles, ont plutôt des capacités consultatives. Un bon exemple serait la Commission européenne (UE) qui jouit d’un fort pouvoir exécutif alors que le secrétariat du Conseil de l’Europe, son homologue, exécute essentiellement des décisions prises au niveau du comité des ministres (Conseil de l’Europe).

Menace supplémentaire pour le Conseil de l’Europe, en 2007, l’UE, soucieuse d’étendre ses prérogatives au domaine des droits de l’Homme, a mis en place son Agence des Droits Fondamentaux de l’Union Européenne, chargée d’agir pour la promotion et la protection des droits de l’Homme au sein des pays membres, soit un mandat similaire à celui du Conseil de l’Europe. Cela est d’autant plus redondant que les pays membres de l’UE sont également membres du Conseil de l’Europe, dont les dirigeants s’inquiètent d’ailleurs de ce chevauchement de compétences impulsé par l’UE qui menace évidemment leur propre compétences.

En outre, le fait que l’UE, en tant que personne morale, ne fasse pas partie du Conseil de l’Europe et ne soit pas signataire de la Convention Européenne des Droits de l’Homme, pose de sérieuses difficultés sur le plan juridique. En effet, elle n’est pas tenue de se soumettre aux obligations inscrites dans la CEDH, qu’elle ne considère que comme une source d’inspiration matérielle de Droit – certes privilégiée – et qui n’a pas le statut de source formelle de la légalité communautaire. En résulte une forte ambiguïté entre la Cour de Justice de l’Union Européenne de Luxembourg et la Cour Européenne des Droits de l’Homme de Strasbourg, sur laquelle même les avocats généraux s’affrontent afin de déterminer si les dispositions de la CEDH font oui ou non partie intégrante du droit communautaire. Cela pose un réel problème de lisibilité du Droit de l’UE et participe activement à l’incompréhension globale des institutions européennes par les citoyens européens. On notera également que l’UE a emprunté de façon symbolique l’hymne et le drapeau européen du Conseil de l’Europe, ce qui participe à l’illisibilité de son rôle aux yeux du grand public.

La tendance semble cependant être à l’approfondissement des relations et des pratiques entre ces deux juridictions chargées de se prononcer sur le respect des droits fondamentaux au sein des Etats membres de l’UE et du Conseil de l’Europe, la Cour de Luxembourg et celle de Strasbourg prenant en compte de façon croissante leurs jurisprudences respectives.

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Un pouvoir coercitif limité

Quelles sont les implications d’une décision du Conseil de l’Europe ? D’après l’article 46 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés Fondamentales:

  1. Les Hautes Parties contractantes s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties.
  2. L’arrêt définitif de la Cour est transmis au Comité des Ministres qui en surveille l’exécution.

Autrement dit, une fois ratifiée par chacun des Etats membres, la Convention de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés Fondamentales (et les 173 autres Conventions) revêt techniquement un caractère contraignant pour les législations nationales.

Cette étape, dite “d’exécution” au cours de laquelle l’Etat doit faire appliquer un arrêt de la Cour, est accompagnée par le Conseil des Ministres. L’exécution, dont la surveillance est la “responsabilité collective de tous les Etats” permet de rétablir les torts faits au requérant. De ce fait, la majorité des arrêts définitifs de la Cour Européenne des Droits de l’Homme réclament un “dédommagement pour le préjudice de nature morale ou pécuniaire” de la part de l’Etat.

Mais en réalité, le Conseil de l’Europe ne dispose pas d’instruments coercitifs (ce qui relève du pouvoir de sanction) à proprement parler. A la différence d’un État qui peut punir grâce à des sanctions civiles, administratives ou pénales, il reste difficile pour une organisation de nature intergouvernementale telle que le Conseil de l’Europe (et non supranationale comme l’UE) d’exercer un pouvoir coercitif sur un pays. On notera que la mise en place d’un tel pouvoir coercitif supranational serait vécu comme une menace pour la souveraineté nationale de beaucoups de pays, ce qui ne permettrait pas au Conseil de l’Europe d’inclure autant de membres. C’est également une des forces du Conseil que de pouvoir réunir une telle diversité d’Etats membres tels que la Russie et la Turquie sous un même toît.

On observe également un certain flou juridique autour de l’autorité réelle de la Cour Européenne des Droits de l’Homme, notamment concernant le respect du droit de la Convention dans sa « réalité » jurisprudentielle et son effet sur la législation nationale.

Mais la sanction économique n’est ni le seul, ni le plus efficace des instruments pour affecter la législation d’un Etat. En effet, faire partie du Conseil de l’Europe c’est faire partie des démocraties libérales qui oeuvrent à la protection des droits de l’Homme et de l’Etat de droit, des avancées, souvent prises pour acquises, qui sont le fruit de longues luttes. Faire partie de ce club garantit ainsi un certain “cachet moral” à ses pays membres, dont la menace d’être retiré a des conséquences difficilement quantifiables mais bien réelles: celle de ternir sa réputation. La  force majeure du Conseil de l’Europe résiderait donc dans l’exercice d’un peer pressure des 47 pays membres entre eux. Une communauté internationale de plusieurs dizaines pays qui peut pointer du doigt les dérives d’un potentiel mauvais élève.

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Le défi du Conseil de l’Europe: trouver l’équilibre entre pragmatisme et idéalisme

On pourrait aisément parler de paradoxe entre le respect des idéaux humanistes et le pragmatisme que suppose la diplomatie.

En prenant l’exemple de la Turquie, il est compréhensible que certains membres du Conseil de l’Europe soient tentés d’appliquer des sanctions à son égard. En effet, suite au putsch raté de l’été 2017, le Président Recep Erdogan a voulu réintroduire la peine de mort – dont l’abolition est la condition sine qua non d’intégration au Conseil – , fragilisant les négociations de la Turquie concernant sa potentielle entrée dans l’Union Européenne.

Certains sont donc tentés d’interrompre les relations diplomatiques avec la Turquie en guise de sanction. Mais ce lien avec le Conseil de l’Europe, si infime soit-il compte tenu du contexte, ne doit surtout pas être rompu.

De là à dire que le sort de la Turquie dépend entièrement du Conseil de l’Europe est erroné. Néanmoins conserver ce “lien” avec l’Europe, rejoint cette idée de cachet moral, de bonne réputation, que la Turquie essaie en vain d’obtenir.

Le Conseil de l’Europe rejoint donc ici sa fonction première: à savoir, essayer de promouvoir les droits de l’Homme. Ainsi, nous pouvons affirmer que le Conseil aurait plus à perdre en rompant les liens avec la Turquie. Remarque simpliste mais qui nécessite d’être rappelée: un pays ne se résume pas à son chef d’Etat, il faut garder en tête la protection d’un peuple tout entier, notamment de ses minorités les plus vulnérables, qu’elles soient religieuses, sexuelles ou autre. Cette volonté de protection est la raison pour laquelle il est important de maintenir le lien avec le peuple turque. Le 30 octobre 2016, le Conseil de l’Europe a à nouveau rappelé à la Turquie que la réhabilitation de la peine de mort, voulue par le président Erdogan, n’était absolument pas compatible avec les valeurs européennes. En souhaitant rétablir la peine de mort, le président Erdogan affirme clairement sa volonté de rupture avec les valeurs démocratiques et surtout humanistes de l’Union Européenne.

Ainsi, le Conseil de l’Europe choisit de garder en son sein des Etats aux valeurs à la limite des celles qui sont siennes afin de pragmatiquement préserver son droit de regard sans lequel la situation pourrait empirer. Les situations comme celles de la Turquie sont délicates, obligeant les membres du Conseil à faire les funambules, à trouver l’équilibre entre pragmatisme et idéalisme.

Même si l’UE lui a fait de l’ombre, le Conseil de l’Europe a su trouver sa place en devenant le garant des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Malgré un manque de pouvoir coercitif, la Cour Européenne des Droits de l’Homme reste une référence en la matière et réussit à s’imposer grâce à son influence. De par sa mission de garant des valeurs européennes, le Conseil reste proche des citoyens qui comprennent en partie ses agissements contrairement à l’Union, construite autour de l’intégration économique, tente tant bien que mal de rassembler autour d’une notion de citoyenneté européenne. Cependant, comme Jean Philippe Bozouls le déplore, le Conseil de l’Europe reste mal connu voire méconnu. Le peu de place donné aux relations avec cette institution dans la diplomatie française illustre parfaitement ce manque de considération.

Camille LARMANOU, Lucie LECLERC-VASALLO, Jean LOISY, Valérian MORILLAS, Marie VILETTE


« Ne pas confondre le conseil de l’Europe avec le Conseil de l’Union Européenne ». pour plus de précision, nous vous invitons à consulter le lien suivant tiré du Monde Diplomatique. http://www.monde-diplomatique.fr/2012/09/DELOIRE/48138

Sources:

Convention européenne des droits de l’homme – Conseil de l’Europe

https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/0900001680063776

Le Conseil de l’Europe et ses limites: L’organisation paneuropéenne en pleine crise identitaire (CAIRN)

https://www.cairn.info/revue-herodote-2005-3-page-48.htm

Le Conseil de l’Europe, outil négligé (Le Monde Diplomatique)

https://www.monde-diplomatique.fr/2012/09/LIBERTI/48144

Le Conseil de l’Europe (Le Monde Diplomatique)

https://www.monde-diplomatique.fr/cahier/europe/conseileurope

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2 commentaires sur « Conseil de l’Europe et Union européenne: deux approches pour une même Europe »

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